De adviezen van de Raad van State zijn een pijler van de rechtsstaat.
Hoe de Raad van State een politieke kracht werd
‘Van de Raad van State is welbekend dat er veel D66-mensen zitten,’ zei Caroline van der Plas in september 2025 in actualiteitenprogramma WNL op Zondag. Om hoeveel D66’ers het precies ging, had de toenmalig BBB-leider niet paraat. ‘Twee,’ zei presentator Frank van Leeuwen.
Van der Plas hield vol: ‘Wij zien gewoon gebeuren dat de Raad van State eigenlijk alles zo’n beetje afschiet waar dit kabinet mee komt.’ JA21-leider Joost Eerdmans viel haar bij dat de Afdeling advisering van de Raad van State niet bestaat uit ‘een heel gebalanceerd gezelschap’.
Debat over de neutraliteit van de Raad van State is niet nieuw
De uitzending leidde tot een fel debat. In de week erna uitten ook demissionair minister van Volkshuisvesting Mona Keijzer (destijds BBB) en partijgenoot Henk Vermeer in talkshows kritiek op het belangrijkste adviesorgaan van de regering. Aan de andere kant van het politieke spectrum werd die kritiek bestreden.
‘Wat u doet, is de geloofwaardigheid en legitimiteit van de Raad van State onderuit proberen te halen,’ zei Jesse Klaver (GroenLinks-PvdA) tegen Vermeer in Buitenhof. ‘Wat BBB hier doet, is een regelrechte aanval op de democratie.’
Thom de Graaf, de vicepresident van de Raad van State – tevens D66-prominent – besloot publiekelijk te reageren. In oktober 2025 noemde hij in Nieuwsuur de uitspraken van Van der Plas ‘tamelijk onthutsend’. Over de inhoud van adviezen mag altijd worden gediscussieerd, maar het gezag van het instituut zelf in twijfel trekken, ging De Graaf een stap te ver.
Het debat over de neutraliteit van de Raad van State is niet nieuw. EW onderzocht de berichtgeving over de Afdeling advisering in de vijf grootste kranten over een periode van 35 jaar, en de mate waarin de Raad van State onderdeel was van politiek debat. Ook ging EW langs bij de Raad van State, voor een interview met vicepresident Thom de Graaf.
Een van oudste instituten ter wereld
Over vijf jaar is de Raad van State vijfhonderd jaar oud. Daarmee is het instituut een van de oudste staatsorganen ter wereld. De Raad van State werd in 1531 opgericht door keizer Karel V, en diende toen als adviesorgaan voor landvoogdes Maria van Hongarije, die bestuurder was van de Nederlanden namens de keizer.
In de loop van de geschiedenis speelde de Raad van State een belangrijke rol in het Nederlandse staatsbestel. In 1814 werd het instituut opgenomen in de Grondwet – dat is nog altijd zo. Daarmee is het een van de Hoge Colleges van Staat.
De Raad van State is zowel de hoogste bestuursrechter als het hoogste adviesorgaan van de regering. Over de wenselijkheid van die dubbelrol bestaat al decennia discussie – dit verhaal van EW richt zich puur op de Afdeling advisering.
Formeel is koning Willem-Alexander de voorzitter van de Raad van State. In werkelijkheid heeft de vicepresident – nu Thom de Graaf – de dagelijkse leiding. Zodoende wordt de vicepresident ook wel ‘de onderkoning van Nederland’ genoemd. Tegenwoordig bestaat de Afdeling advisering van de Raad van State uit zestien leden – ook wel ‘staatsraden’ genoemd. Sommigen hebben een politieke achtergrond.
Elke (initiatief)wet gaat langs de Raad van State voor advies. Deze adviezen zijn niet bindend.
Van minister naar vicepresident: Piet Hein Donner onder vuur
Tussen 1990 en 2025 was er geregeld discussie over de advisering en het vermeende politieke karakter van de Raad van State. De hoeveelheid media-aandacht stijgt relatief constant, maar in sommige jaren is er een piek (zie ‘De Raad in de schijnwerpers’ hieronder).
Zo was er in 1992 discussie over de kritische houding van de Raad van State ten aanzien van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de nieuwe Politiewet en de identificatieplicht.
Ook 2011 was een bijzonder jaar: in december werd bekend dat Piet Hein Donner (CDA), toenmalig minister van Binnenlandse Zaken in het kabinet-Rutte I, vicepresident werd van de Raad van State.
Het kwam Donner en het kabinet op stevige kritiek te staan: Kamerbreed werd de transfer veroordeeld. Veel partijen uitten zorgen over transparantie. Want na de overstap zou Donner adviezen uitbrengen over wetten die hij zelf had gemaakt.
Wij van WC-eend adviseren WC-eend
Tweede Kamerlid Ineke van Gent (GroenLinks): ‘Met de benoeming van Donner als vicepresident zal het advies van de Raad van State als een politiek advies gezien worden. Je krijgt het beeld van “Wij van WC-eend adviseren WC-eend”.’
Ook D66-Kamerlid Gerard Schouw was kritisch. Hij vond de benoeming ‘een controversiële’ keuze: ‘Met die schaduw van partijdigheid brengt het kabinet schade toe aan het aanzien van de Raad van State als onafhankelijk instituut.’
Discussie over het politieke karakter van de Raad van State
Toen Donner vicepresident was, beschouwden sommigen de Raad van State als een CDA-bastion. Daarmee is de politieke kleur van de Raad van State al langer onderwerp van discussie. Nu De Graaf aan het roer staat, zou het ‘te veel D66’ zijn.
Volgens Paul Bovend’Eert (68), emeritus hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit in Nijmegen, is het vreemd om de politieke achtergrond van ‘staatsraden’ – leden van de Raad van State – los te zien van hun adviezen over wetgeving. ‘Je hebt de helft van je werkzame leven in een politieke partij gefunctioneerd. Daar heb je ideeën ontwikkeld. Het zou toch idioot zijn om te denken dat als je overstapt naar de Raad van State, je helemaal geen ideeën meer hebt?’
Daardoor is de Raad van State nog geen politiek orgaan, zegt Bovend’Eert. ‘Natuurlijk zijn staatsraden onafhankelijk. Maar een liberaal kijkt anders naar bepaalde zaken dan een sociaal-democraat.’
Er is niet iets als een ‘D66-zetel’ in de Raad van State
Dat verschil in achtergrond vertaalt zich volgens hem niet in partijpolitieke vertegenwoordiging binnen het instituut. ‘Dat is anders dan bij het Grondwettelijk Hof in België,’ zegt hij. Met die vergelijking doelt Bovend’Eert nadrukkelijk op de politieke samenstelling, en niet op de staatsrechtelijke rollen van beide instituties, die wezenlijk verschillen.
Het Belgische Grondwettelijk Hof is een politiek samengesteld orgaan met twaalf rechters, waarbij de benoeming in de praktijk langs politieke lijnen verloopt. Het Belgische parlement moet een voorgedragen kandidaat met een tweederdemeerderheid goedkeuren. Veel landen kennen zo’n systeem. Bijvoorbeeld het Hooggerechtshof in de Verenigde Staten. ‘Maar dat is hier niet zo,’ zegt Bovend’Eert. ‘Er is niet iets als een “D66-zetel” in de Raad van State.’
De Wet open overheid – een fundamentele verandering
De adviezen van de Raad lopen als een rode draad door de politieke geschiedenis. Zeker sinds 2022, toen de Wet open overheid (Woo) – ingediend door GroenLinks en D66 – in werking trad. Was het vroeger voor journalisten een scoop van formaat om een advies van de Raad van State vroegtijdig in handen te krijgen, sindsdien zijn die adviezen vrijwel direct openbaar.
Tot 1980 waren adviezen geheim – alleen de (verantwoordelijke) ministers kregen deze onder ogen. Na 1980 werden de adviezen gepubliceerd in de Staatscourant, maar bereikten toen lang niet zo vaak het grotere publiek als tegenwoordig. Nu worden adviezen die op woensdag worden vastgesteld, de maandag erop gepubliceerd op de website van de Raad van State. Daarmee zijn ze voor iedereen toegankelijk.
In het jaarverslag over 2022 schreef vicepresident De Graaf al dat de wet – die moest zorgen voor een meer transparante en toegankelijke overheid – ertoe leidde dat ‘onze adviezen door de snelle publicatie direct onderdeel worden van het publieke en politieke debat’. De Graaf is ‘niet heel gelukkig’ met die ontwikkeling. ‘Als alleen dit element wordt uitgelicht, wordt de Raad van State een politieke kracht in zichzelf, en dat is niemands belang,’ zei hij tegen EW.
Adviezen als politiek middel
Was het voortschrijdend inzicht van De Graaf? Zijn verre voorganger Willem Scholten – vicepresident van 1980 tot 1997 – kreeg al te maken met de discussie over openbaarheid van adviezen. In het jaarverslag van 1991 uitte de Raad zorgen over politisering, omdat een staatssecretaris in een debat in de Eerste Kamer een belangrijk deel van het advies openbaar had gemaakt.
Het advies werd daar ingezet als politiek middel: onwenselijk, vond Scholten. ‘Bewindslieden mogen niet worden beïnvloed, in de tijd opgejaagd of hoe dan ook onder druk worden gezet door een officiële publicatie en de daaropvolgende publieke discussie over dat advies.’
Thom de Graaf is de eerste vicepresident die te maken kreeg met de Woo. Sinds de invoering komt het voor dat kort na publicatie van een advies verwensingen binnenstromen bij de Raad van State. Daarmee leidde de Woo tot een fundamentele verandering, volgens De Graaf. ‘Niet alleen de inhoud van de adviezen wordt van tijd tot tijd bekritiseerd, maar ook het instituut als zodanig.’
Toch is ook dat niet helemaal nieuw. Veertig jaar geleden kreeg het instituut er al van langs, blijkt uit het jaarverslag van 1986. Vicepresident Scholten nam het Kamerleden kwalijk dat deze zouden hebben gesuggereerd dat de Raad van State politiek bedreef met het overwegend positieve advies over de euthanasiewetgeving.
Specifiek hekelde Scholten de opmerkingen van D66-Kamerlid Jacob Kohnstamm, die meende dat het advies ‘totalitaire trekken’ bevatte, en ‘het CDA in de kaart speelde’. Maar de adviezen – zo schreef vicevoorzitter Scholten in het jaarverslag van 1986 – ‘dragen nimmer een politiek karakter’.
De asielwetten van Faber en het ‘voorrangverbod’ van Keijzer
Veertig jaar later is die discussie nog actueel. In februari 2025 bracht de Raad van State advies uit over de asielwetten van toenmalig minister Marjolein Faber (PVV). Deze doorstonden de toets der kritiek niet, waarop PVV-leider Geert Wilders leden van de Raad van State ‘ongekozen bureaucraten’ noemde, ‘die de Nederlanders niet op één zetten’.
In het najaar richtte BBB haar pijlen op de Raad van State na een negatief advies over een wetsvoorstel van toenmalig woonminister Mona Keijzer – de aanleiding voor de uitspraken van Van der Plas bij WNL op Zondag. Keijzer wilde een langgekoesterde wens van haar achterban vervullen: het beëindigen van de voorrangsregeling voor statushouders bij sociale huurwoningen.
De Raad van State adviseerde om het wetsvoorstel niet in te dienen bij de Tweede Kamer: ‘Zolang de situatie van een voldoende gelijke startpositie van vergunninghouders en andere woningzoekenden op de woningmarkt niet is gerealiseerd, levert het wegnemen van een instrument om die ongelijke startpositie te compenseren daarom strijd op met het door onder meer artikel 1 van de Grondwet gegarandeerde recht op gelijke behandeling.’ Keijzers wet kreeg het strengst mogelijke oordeel.
‘Politieke interpretatie’ van de Grondwet
‘Ik zie dat als een politieke interpretatie van artikel 1 van de Grondwet,’ zegt Mona Keijzer (57), zelf ook jurist, nu tegen EW. ‘In het advies gaat het niet meer over gelijke behandeling, maar over de uitkomst. Die moet volgens de Raad van State gelijk zijn. Nou, welkom in de wereld – zo werkt dat niet.’
Het is maar een advies, klinkt het dan vaak vanaf de Haagse Kneuterdijk, waar de Raad is gehuisvest. ‘Dan neem je jezelf niet al te serieus als hoogste adviesorgaan van de regering,’ zegt Keijzer. ‘Ik doe dat overigens wel, maar ik zie wel grote verschillen in adviezen. Bij mijn wetsvoorstel wordt eigenlijk gezegd dat de uitkomst van beleid altijd gelijk moet zijn. Dan kom je in heel ingewikkelde situaties terecht. En je ziet wat er politiek en maatschappelijk gebeurt.’
Het advies gaat niet over gelijke behandeling, maar over uitkomst
In de mediaberichtgeving die volgde op het advies, viel te lezen dat de Raad van State het voorstel ‘kraakte’, ‘fileerde’ en ‘de grond in boorde’. In december 2025 werd de wet besproken in de Tweede Kamer. Het kabinet-Schoof was niet van plan het voorstel in te trekken. Van links tot rechts werd het kritische advies van de Raad van State gepolitiseerd. ‘Waarom denkt het kabinet de Grondwet beter te kunnen interpreteren dan de Raad van State?’ vroeg GroenLinks-PvdA.
‘Knagen aan het gezag van het instituut’
‘BBB en PVV hebben een aantal keer bakzeil gehaald met een paar idiote wetsvoorstellen, en wie heeft het dan gedaan? De boodschapper.’ Wim Voermans (64), hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit Leiden, klinkt nog steeds geïrriteerd als de ophef ter sprake komt.
‘Ik vond het kwalijk wat Caroline van der Plas deed door te doen alsof er allemaal D66’ers in de Raad van State zitten. Op sociale media zie je vervolgens dat het “alle ballen op de Raad van State” is. Dat knaagt aan het gezag van het instituut.’
Van der Plas’ beeld dat de Raad van State ‘zo’n beetje alles afschiet waar het kabinet-Schoof mee komt’, spreekt Voerman tegen. ‘Het aantal negatieve adviezen is al tientallen jaren nagenoeg gelijk.’ Dat blijkt ook uit onderzoek van EW (zie ‘Vaak positief, soms negatief’ hieronder).
‘Nou maakte het kabinet-Schoof het eigenlijk een beetje bont,’ zegt Voermans. ‘Maar ja, dat heeft weinig wetsvoorstellen ingediend. Je ziet dat politici soms te snel willen, dan lijkt er niet goed nagedacht over bijvoorbeeld uitvoerbaarheid of de nodige middelen.’
Een uitgebreide toets
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert over wetgeving op basis van een beoordelingskader, bestaande uit vier punten. De beleidsanalyse, uitvoeringsanalyse, een analyse voor de gevolgen van de rechtspraktijk en een juridische analyse.
‘Als de Raad van State heel kritisch is op bijvoorbeeld de uitvoerbaarheid van een wetsvoorstel, dan wordt dat weleens terzijde geschoven,’ zegt Voermans. ‘Wegschrijven’, heet dat in staatsrechtelijk jargon. ‘Dan zegt de regering soms: “Dan gooien we er wat extra middelen tegenaan en doen we het toch.”’
Dat ‘wegschrijven’ gebeurde bijvoorbeeld bij de Wet betaalbare huur van voormalig woonminister Hugo de Jonge (CDA). Ondanks een kritisch advies – waarin de Raad ook waarschuwde voor negatieve effecten – zette De Jonge de wet door.
‘Adviezen hebben een torenhoog gezag in de Tweede Kamer’
Spanningen ontstaan veelal door het vierde onderdeel van het toetsingskader – de juridische toets, oftewel: past een voorstel binnen de kaders van de Grondwet en mensenrechtenverdragen? Als de Raad kritisch adviseert op dit punt, is dat een serieus politiek obstakel. ‘Daarvoor moet je wel van heel goede politieke huize komen,’ zegt emeritus hoogleraar Paul Bovend’Eert.
Wim Voermans onderzocht het aantal negatieve adviezen gegeven door de Raad van State op basis van de juridische toets. In de afgelopen 25 jaar werden, van de circa 4.000 adviezen, er 5 ‘weggeschreven’. Voermans: ‘Het gebeurt bijna niet, want adviezen van de Raad van State hebben een torenhoog gezag in de Tweede Kamer.’
Dat betekent niet dat elk negatief juridisch advies stilzwijgend wordt geaccepteerd. De stelligheid waarmee adviezen soms zijn geformuleerd, doet eerder denken aan een rechterlijke uitspraak dan ‘slechts’ een advies aan de wetgever.
‘Het lijkt bijna het ergste dat je kunt zeggen tegen een politicus: wat je doet is in strijd met de Grondwet,’ zegt André Flach (49), Tweede Kamerlid namens de SGP. Die kritiek kregen zijn partij en JA21 nadat zij gezamenlijk een initiatiefwet indienden die de versterkte gebedsoproep moest verbieden.
Niet elk advies wordt stilzwijgend geaccepteerd
De Raad van State adviseerde uitgesproken negatief: ‘De godsdienstvrijheid en de daarmee verbonden rechten worden hiermee te zeer beperkt. Een beperking van de godsdienstvrijheid kan wettig zijn, maar het helemaal uitsluiten van versterkte gebedsoproepen is niet proportioneel omdat zij verder gaat dan nodig is. Bovendien is het feitelijke effect ervan dat overwegend één geloofsovertuiging – namelijk de islam – wordt geraakt, zodat de maatregel discriminerend uitpakt.’
‘We waren hier wel door verrast, en dan vooral door de grote stelligheid,’ zegt André Flach. ‘Als SGP nemen wij de Raad van State als adviserend orgaan zeer serieus. Het is heel belangrijk dat we dit hebben. Maar het is geen constitutioneel hof.’
De SGP en JA21 dienden 46 pagina’s aan onderbouwing in waarin ook de Grondwet uitvoerig aan bod kwam – de SGP is van mening dat juist de islam een voorrangspositie inneemt met de versterkte gebedsoproep, en wil dit gelijktrekken.
Flach: ‘Dominees staan ook geen geloofsbelijdenissen met megafoons van kerktorens te roepen.’ Ook vraagt hij zich af of het de godsdienstvrijheid te zeer beperkt. ‘We komen uitdrukkelijk niet aan de gebedsoproep zelf, maar alleen aan de geluidsversterking.’
‘Zo kun je niet meer bijsturen in een land’
De motivering mocht niet baten. ‘Op een gegeven moment ga je wel een kant op dat je helemaal niet meer kan bijsturen in een land. De Grondwet beschermt terecht minderheden tegen de overheid. Maar in dit geval gaat het wel om een zeer stellige interpretatie waar een rode lijn wordt gemarkeerd. Op die manier wordt de Grondwet meer als een knellend keurslijf gehanteerd.’
SGP en JA21 gaan het wetsvoorstel aanpassen en hopen dit uiteindelijk wel in te dienen bij de Tweede Kamer.
Marianne Thieme: ‘Een politieke weging, terwijl het een juridisch college is’
Hoewel de rol van de Raad van State als constitutionele waakhond goed te begrijpen is, zorgt deze soms voor ingewikkelde situaties. In tegenstelling tot andere landen heeft Nederland geen constitutioneel hof. In de Grondwet staat zelfs een ‘toetsingsverbod’ (artikel 120): rechters mogen niet beoordelen of een wet inhoudelijk in strijd is met de Grondwet, en ook niet onderzoeken of een wet of verdrag in lijn met de Grondwet tot stand is gekomen.
Het interpreteren van de Grondwet is aan de wetgever: de regering en het parlement. En aan de Raad van State, maar louter adviserend. Dat leidt soms tot politieke verontwaardiging en een stroperig wetgevingsproces.
Het politieke levenswerk van Marianne Thieme
Neem het wetsvoorstel van de Partij voor de Dieren voor een verbod op het onbedwelmd religieus slachten van dieren. Een langlopend debat. In 2011 stelde de Raad van State al dat het wetsvoorstel zou leiden tot een te grote inperking van de godsdienstvrijheid.
Toenmalig partijleider Marianne Thieme was het daar pertinent mee oneens, en zei in de Tweede Kamer dat de Raad van State ‘een politieke weging maakte’ terwijl het ‘een juridisch college is’. Ook stelde ze dat de Raad van State te streng oordeelde – volgens Thieme zou de Raad van State in haar interpretatie van de Grondwet ‘verder gaan dan het Europese Hof’. De wet strandde in de Eerste Kamer.
In 2019 was de Raad van State opnieuw stellig, er was ‘niet aan de voorwaarde van noodzakelijkheid voldaan. Het slachtverbod voorziet daarom niet in een zodanig dringende behoefte dat dit een beperking op het recht op de vrijheid van godsdienst kan rechtvaardigen.’ Thieme diende haar voorstel alsnog in en zei dat ‘de vrijheid van godsdienst ophoudt op waar het lijden van anderen – mens en dier – begint’.
Nogmaals advies – ditmaal overwegend positief
In 2025 kwam de Raad van State weer met advies. Deze keer overwegend positief: ‘Uit recente Europese rechtspraak blijkt dat er meer ruimte is dan voorheen om het belang van dierenwelzijn zwaarder te laten wegen in het beoordelen van beperkingen van de godsdienstvrijheid. De ontwikkelde jurisprudentie rondom dit onderwerp maakt dat de Raad van State het wetsvoorstel voldoende toereikend vindt voor een parlementair debat.’
‘Wat wij doen is de stand van de wet bespreken, en het wetsvoorstel aan de hand daarvan beoordelen,’ zegt Thom de Graaf (68) terugblikkend op het wetsvoorstel van de Partij voor de Dieren. ‘Wij zijn geen rechters. Het zijn de Europese rechters en de rechters in Straatsburg die rechtspreken en jurisprudentie maken. Als die tot andere inzichten komen, dan hebben wij daar rekening mee te houden.’
Kritiek van alle kanten, door de jaren heen
Van links tot rechts, van progressief tot conservatief, de Afdeling advisering van de Raad van State krijgt van het hele politieke spectrum kritiek. Dat is van alle tijden, maar de rol van het instituut in het politieke en maatschappelijke debat is sinds 2022 veranderd. Politici storen zich aan al te strenge interpretaties en kritische adviezen, die nieuwe wetgeving moeilijk maken.
Tegelijk zijn de zestien staatsraden topjuristen, grondwetdeskundigen en oud-ministers met een enorme kennis over de wet en het openbaar bestuur. Die gaan niet over één nacht ijs, weet ook de Tweede Kamer.
‘De Raad van State gaat echt niet graag aan de noodrem hangen,’ zegt Voermans. ‘Bij een negatief juridisch advies bestaat meestal het idee: “Als wij het niet doen, dan doet de rechter het straks.”’ Al is het niet gezegd dat een wetsvoorstel met een negatief advies ook daadwerkelijk wordt afgekeurd door een hogere rechter.
Nederland is één van de minst veroordeelde staten van heel Europa. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg heeft zelden iets aan te merken op Nederlandse wetgeving. Dat lijkt mede te danken aan de opvolging van de adviezen van ‘de dorpsoudsten in het Haagse dorp’.
Elsevier
1 reacties :
Sorry maar Nederland is geen rechtstaat het is een bastion van zichzelf superieur wanende omhoog gevallen kneuzen die ieder contact met de maatschappij hebben verloren. Ze falen op vrijwel alle belangrijke terreinen als het gaat om waarborgen van dat wat een maatschappij leefbaar maakt.
Dat geldt voor de RvS en de organen waar ze adviezen voor uitbrengen.
Een reactie posten