Arno Visser (56) kijkt terug op zijn tien jaar bij de Algemene Rekenkamer.
6-1-2022
AfSCHEIDSINTERVIEW
Een periode waarin het instituut volop kritiek uitte op het openbaar bestuur. ‘Ik kan daar boos over worden, ja.’
Gefilterd door de vitrage valt het winterse zonlicht in de werkkamer van de president van de Algemene Rekenkamer. Het is diens laatste werkdag aan het Lange Voorhout in Den Haag. Per 1 januari nam Arno Visser afscheid van het Hoge College van Staat dat hij tien jaar diende, waarvan acht jaar als president. Benoemd voor het leven – en toch gaat hij weg. In maart volgt hij Maxime Verhagen op als voorzitter van brancheorganisatie Bouwend Nederland.
Het zegt iets over zijn onrustige ziel, zal Visser later deze middag zeggen, dat hij – niet voor het eerst in zijn leven – een nieuwe uitdaging aangaat in een nieuwe wereld. Maar deze middag is hij nog volop president van de Rekenkamer. Sinds 2017 schreef Visser in EW zes keer een ‘nieuwjaarsessay’ over de staat van het openbaar bestuur. Voor een afrondend laatste, zevende essay was geen tijd. Daarom dit afscheidsgesprek. Wat had Visser willen schrijven? Wat wil hij nog zeggen?
Arno Visser (Den Haag, 1966) was tot 1 januari president van de Algemene Rekenkamer. Wordt voorzitter van Bouwend Nederland. Met Miek van Geenhuizen, oud-tophockeyster, heeft hij twee dochters, van zes en drie jaar.
Hij aarzelt geen seconde en zegt: ‘Dat we in het openbaar bestuur een paradigma-wisseling nodig hebben. Om er uit te komen. Dat is een heel groot woord hoor, ik neem het niet heel snel in de mond. Ik ben van nature geen radicaal. Maar nu gebruik ik het heel bewust wel.
‘Je hoeft maar even Den Haag uit te rijden en je ziet omgekeerde vlaggen. Dat is een signaal aan het openbaar bestuur. Het stokt. Niemand in het openbaar bestuur staat ’s morgens op en denkt: ik laat vandaag de boel in de soep draaien. Nee. Iedereen doet enorm zijn best. Iedereen werkt ongelooflijk hard. Iedereen probeert het goede te doen. En toch stokt het. Dat moet je doorbreken.’
Visser waarschuwde jaren in EW voor wat misgaat in openbaar bestuur
Wie de essays van Visser in EW heeft gelezen, zal deze hartekreet niet verbazen. Jaar in jaar uit klonken zijn waarschuwende woorden: er is iets grondig mis in het openbaar bestuur. De scheiding van beleid en uitvoering is zo’n ‘paradigma’ dat al geldt sinds de jaren zeventig, maar in de ogen van Visser gewoon niet werkt. Dat is punt één.
‘We hebben met z’n allen bedacht dat je op de ene plek beleid maakt en dat op een andere plek uitvoert. Wij gaan over het wat en jullie gaan over het hoe. Dat werkt niet. Maar we zitten tot op de dag van vandaag wel met de gevolgen. Mensen die beleid maken, maar niet weten wat uitvoerbaar is.
‘Je kunt helemaal geen “beleid” maken. Je kunt alleen papier maken’
‘Punt twee: Den Haag zit vol met beleidsmákers. Gek woord. Je kunt helemaal geen beleid “maken”. Je maakt alleen papier. Iedereen die beleid maakt, gaat elke dag naar kantoor om papier te maken. En nog meer papier. Van die wereld moeten we ook af. Van die schijnwereld waarin we elkaar gevangen houden. In stukken, modellen, schema’s, stroomschema’s, financieringssystemen, bekostigingssystemen… in constructies. Beleidsconstructies.
‘Drie: we zouden eindelijk eens écht moeten gaan werken aan de digitale eenheidsstaat. In de negentiende eeuw was de grootste culturele strijd de eenwording van de Nederlandse taal. Wij hadden allemaal dialecten en streekeigen dingen. Pas aan het einde van de negentiende eeuw – de tijd van Couperus – ontstond er iets van een eenheidstaal. Net als de invoering van de meter en de kilo heeft dat lang geduurd.
‘In het digitale domein zien we een herhaling daarvan. Iedereen zegt: mijn variant is beter, ik doe het op mijn manier, ik neem jouw taal niet over. Dat lijkt op die negentiende-eeuwse cultuurstrijd. En nee, die digitale eenheidsstaat is geen centralisering. Nee! Nee! Nee! Dat is de reactie die je vaak hoort. Maar het is standaardisering, geen centralisering. Het is communicatie mogelijk maken. Het maakt mij niet uit of de standaard uit Oost-Groningen komt of uit Goes. Maar kies er eentje en hak de knoop door.
‘Deze cultuur zie je nog heel erg terug in de justitieketens. De politie. Het openbaar ministerie. De rechterlijke macht. “Wij zijn autonoom.” “Wij zijn onafhankelijk.” Ja… dat ben je ook. In de casussen. In je oordeel. Maar niet in de organisatie van de overheidsketen.’
Dit punt – de ‘bestuurscultuur’ – is vermoedelijk nog wel het moeilijkst te veranderen, zegt Visser. Hullie-zullie-cultuur, noemt hij het. In plaats van dat het openbaar bestuur zichzelf ziet als één organisatie, heeft het op tal van plekken de neiging de autonomie te zoeken en die te verdedigen tegen ‘Haagse pottenkijkers’. Dat is dodelijk voor de transparantie van het openbaar bestuur.
‘Laat ik een voorbeeld noemen. Onderwijs. Elke dag komt er wel een alarmerend rapport uit dat het onderwijs achteruit kachelt. En elke keer is het antwoord: er moet meer geld tegenaan. Maar dat helpt niet, want het onderwijs blijft achteruit kachelen. En elke keer zegt de Rekenkamer dan: dat komt doordat je niet weet wat je met dat geld wilt bereiken.
‘Waarom komt dat nou niet van de grond? Niet omdat Den Haag dat niet wil. Wel omdat onderwijsbesturen zich ertegen hebben verzet. Ook onderwijsbestuurders willen de boel niet in de soep laten draaien. Toch zeggen ze: die Haagse pottenkijkers hebben we liever niet. Dus laten we maar niet afspreken hoe we het geld besteden. Laten we maar geen manier verzinnen om erover te kunnen praten. Dat is óók bestuurscultuur. Die niet in Den Haag zit, maar in al die decentrale organisaties.’
De paradigma-wisseling die Visser bepleit, is dat iedereen in het openbaar bestuur pas op de plaats maakt en bestuur en cultuur kritisch tegen het licht houdt; dat er een ‘moratorium’ wordt ingesteld op nieuw beleid, op nieuwe rapporten. Wat hebben we met z’n allen gecreëerd? Hoe kan het anders?
Zeggen hoe het anders moet, vindt Visser niet passen bij zijn rol als president. Het is een politieke vraag. Maar dát het anders moet, zegt hij wel. In de ogen van Visser is de decentrale eenheidsstaat Nederland – naar het negentiende-eeuwse ontwerp van de visionaire staatsman Johan Rudolph Thorbecke – in ruim anderhalve eeuw met de beste bedoelingen uitgegroeid tot een onnavolgbaar ingewikkelde termietenheuvel.
Dag in dag uit bouwen alle nijvere termieten samen verder aan die heuvel. Want ja: dat is wat termieten doen. Bouwen. Met als resultaat dat het bouwwerk van de staat – het Huis van Thorbecke – alleen maar complexer wordt. ‘Byzantijnser,’ zegt Visser.
‘Ik heb mezelf aangeleerd om niet meer alles te willen begrijpen’
Het Huis van Thorbecke, zegt hij zijn voorganger Saskia Stuiveling (1945-2017) na, is ‘een huis van Escher’ geworden. Wat eens ordelijk en transparant was georganiseerd, is uitgegroeid tot een ondoorzichtig fantoomhuis, een ‘bedrieglijke verschijningsvorm’ die door niemand meer te doorgronden is. Niet door burgers, niet door gekozen volksvertegenwoordigers én zelfs niet altijd door insiders als de president van de Algemene Rekenkamer, geeft Visser eerlijk toe. ‘Ik heb mezelf op een gegeven moment aangeleerd om niet meer alles te willen begrijpen. Er zijn systemen in Nederland die zo ingewikkeld zijn… Neem het verdeelmechanisme van het Gemeentefonds. Als vijf mensen in heel Nederland dat begrijpen, is het veel. Het zijn er zeker geen tien. Moet ik dan nummer zes worden?
‘Ik bedoel, ik zou het best kunnen hoor. Maar als het zo ingewikkeld is gemaakt, dan is dát het probleem. Of neem het nieuwe pensioenstelsel. Ik sprak privé iemand die zei: ik zit dertig jaar in het vak en toch kost het mij zo veel moeite om te snappen wat hier gebeurt.’
En dat, zegt Visser, is waarom hij die omgekeerde vlag wel begrijpt. Hier zijn fundamentele democratische principes in het geding. Eeuwenoude democratische afspraken tussen burger en staat staan onder druk.
Belangrijker voor de Nederlandse geschiedenis dan het Plakkaat van Verlatinghe (1581) is in Vissers ogen het Groot Privilege van 1477. De Nederlanden accepteerden Maria van Bourgondië als vorstin onder voorwaarde dat er geen belasting zou worden geheven zonder inzicht vooraf in waar die voor zou worden gebruikt, en inzicht achteraf in of dat ook was gebeurd zoals beloofd.
Visser: ‘Dat is de geboorte van het democratische principe dat er een wederkerigheid bestaat tussen wat ik als burger lever aan de overheid en welke diensten ik ervoor terugkrijg. Van tevoren krijg ik inspraak in welke die zijn, wat ze kosten en wat ik daarvoor lever. En ik krijg later terug of dat ook is gebeurd. ’
Of neem een ander historisch voorbeeld – Visser haalt het graag aan. Volgend jaar is het 160 jaar geleden dat de Amerikaanse president Abraham Lincoln in zijn Gettysburg Address het uitgangspunt van goed openbaar bestuur formuleerde. Dat is ‘of the people, by the people, for the people’. Van het volk, door het volk, voor het volk.
Daarvan is in Nederland geen sprake, zegt Visser ernstig. ‘Of the people, by the people, for the people… dan moeten we het openbaar bestuur toch allemaal kunnen begrijpen?! Maar dat is dus niet zo. Mensen begrijpen het niet meer. We hebben het zo georganiseerd dat we het gemeenschappelijke niet meer zien. We zien niet meer dat overheidsgeld óns geld is. Het is hullie geld, van de minister. En wáár het geld precies terechtkomt, weten we evenmin…
‘De overheid is dus een vreemde geworden. De wederkerigheid is verdwenen. Ik vind dat heel ernstig. Burgers herkennen het openbaar bestuur niet meer als iets dat ván hen en dóór hen is. Wat dan rest, is alleen maar het eigen ik zoeken. De overheid als pinautomaat.
‘Dat is de resultante van het onnodig complexe bureaucratische systeem dat we hebben gecreëerd. Elk gevoel van wederkerigheid is eruit verdwenen. Dan ben je terug in de tijd van voor de Franse revolutie. Met een vorst die iets voor jou moet doen. Leun maar achterover.’
Worden miljarden belastinggeld zinnig, zuinig, zorgvuldig besteed?
Misschien wel het meest cruciale inzicht dat ontbreekt – zo schreef Visser in bijna elk essay – is of al die miljarden aan belastinggeld die burgers opbrengen, door de staat ‘zinnig, zuinig en zorgvuldig’ worden besteed, zoals de Algemene Rekenkamer elk jaar weer geacht wordt te onderzoeken. Misschien wel. Maar we weten het vaak niet. Het ‘huis van Escher’ is te ongrijpbaar om dat te kunnen vaststellen. Daar sta je dan als belastingbetaler. Of als volksvertegenwoordiger met je budgetrecht.
Visser: ‘We hebben het Huis van Thorbecke stapsgewijs verbouwd en verder verbouwd. We hebben het steeds verfijnder en gedetailleerder gemaakt. Ingewikkelder. Daar moet je een einde aan maken. Hoe je dat doet, dat is een politieke keuze. Daarom zeg ik er niks over.
‘Er zijn twee opties. Of je zegt – zoals de Baltische landen hebben gedaan – we breken met het verleden en bouwen het from scratch – met een schone lei – helemaal opnieuw op. Of je kiest wel voor het Huis van Thorbecke, maar dan heb je een restauratie-architect nodig. Projectontwikkelaar of restauratie-architect? Dat is de politieke hamvraag.
‘Als je kiest voor het Huis van Thorbecke, dan vloeien daar in mijn ogen in al zijn consequenties wel een aantal dingen uit voort. Zoals lokale belastingheffing. Om de inkomsten en de uitgaven van provincies en gemeenten in evenwicht te brengen. Wat in de rest van Europa volkomen normaal is.
‘We hebben het met z’n allen zo ingewikkeld gemaakt’
‘Waar het mij om gaat, is dat als we het met z’n allen zo ingewikkeld hebben gemaakt dat nog maar een paar mensen het begrijpen, je niet trots moet zijn dat jij het wél begrijpt. Nee, je moet denken: maar dan is dát het probleem. We moeten het openbaar bestuur organiseerbaar maken, behapbaar, uitvoerbaar. De mensen achter de balie moeten het kunnen uitvoeren. En de mensen aan de andere kant van het loket moeten het begrijpen. Je moet het eenvoudig houden.’
Laten we, zegt Visser, er een echt publiek project van maken. Zoals de Amerikanen bij hun Grondwet deden met de Federalist Papers.
Toen Visser in januari 2013 begon als lid van de Algemene Rekenkamer vroegen goede bekenden aan hem: ‘Zou je dat nou wel doen? Daar ben je veel te onrustig voor.’ Zoals gezegd: een benoeming is voor het leven. ‘Ik heb het toch tien jaar gedaan. Niet eerder heb ik ergens zo lang gezeten.’
Visser werkte korte periodes in het bedrijfsleven (onder meer bij KPMG en NUON, tegenwoordig Vattenfall), als consultant voor de Verenigde Naties in Vietnam en hij was politiek adviseur en secretaris van de in 2010 overleden oud-VVD-partijleider Hans Dijkstal. Voor die partij zat Visser tussen 2003 en 2006 in de Tweede Kamer en was hij tot 2013 wethouder in Almere.
‘Er zit onrust in me, ja. Eens in de zoveel tijd moet ik het over een andere boeg gooien. Dat zie je pas achteraf. Dan herken je de patronen. Ik wil de wereld leren kennen en zoek de plekken op waar iets aan de hand is. Ik wil een bijdrage leveren, het steentje zijn dat de stroom van de rivier verandert. Ik ben niet van go with the flow. Dat kun je eigenwijs of eigenzinnig noemen, negatief of positief benaderen, maar ik maak mijn keuzes in elk geval niet om populair te worden.
‘Ik groeide als jongetje op in een omgeving waarin alleen het bedrijfsleven telde. Over politiek en ambtenarij ging het niet. Mijn vader runde het familiebedrijf. Dat was mijn voorland.
‘Na het atheneum in Rotterdam ben ik bedrijfskunde gaan studeren in Groningen. Dat heb ik een jaar gedaan. Ik vond het niet leuk en ben overgestapt naar literatuurwetenschappen. Dat werd thuis niet begrepen. Of ik het kon verdedigen? Dat hoefde niet. Ik heb geen toestemming gevraagd. Ik trok me in die fase niets meer aan van wat mijn vader vond. Een causaal verband met mijn keuze toen is er niet, maar sindsdien zijn we gebrouilleerd. Daar wil ik het verder niet over hebben. Privé is privé.
‘Ik wil het wel over drijfveren hebben. Als jullie me vragen wat mij motiveert, wat mijn ambities zijn en wie ik ben, dan ga ik terug naar 1989, 1990, naar de val van de Berlijnse Muur. Terwijl ik in Groningen studeerde, zag ik leeftijdgenoten vechten voor iets wat voor ons vanzelfsprekend was: vrijheid.
‘Vanaf dat moment dacht ik: als ik op een plek wil zitten waar het interessant is, dan moet ik in de democratie zijn, het openbaar bestuur. Dat zou je mijn paradigma-wisseling kunnen noemen. Tot dan was mijn plek het bedrijfsleven. Ook in mijn kennissen- en vriendenkring werd mijn keuze niet begrepen. Ze waren bezig bedrijfseconoom of fiscaal jurist te worden, om dan te gaan werken in het bedrijfsleven. Ik spreek ze allemaal nog steeds en ik ben enige die heeft gekozen voor de publieke sector.
‘Het klopt dat er spanning zit tussen wie ik ben, een onrustig persoon, en de rol en de taak van de president van de Algemene Rekenkamer. Maar ik vind dat je je moet gedragen naar wat het ambt van je vraagt. Je moet niet het ambt vormen naar wie je bent. Want anders begrijpen burgers het ook niet. Ze verwachten dat een rechter, bestuurder of politicus handelt conform het instituut dat hij vertegenwoordigt. Het woord “authenticiteit” vind ik een heel raar woord. In Almere was ik een wethouder zoals een wethouder behoort te zijn. Hier opereerde ik als de president van de Rekenkamer. Ik heb het allebei kunnen doen.’
‘De essays die ik voor EW maakte, zijn persoonlijk, maar wel in een stijl geschreven die bij mijn functie hoorde. Ze zijn kritisch, net als veel van onze rapporten. Dat het een zooitje is, kan iemand die de vlag op zijn kop hangt, wel zeggen. De president van de Rekenkamer kan dat niet. Dus ik ga niet zeggen dat het een zooitje is.
‘Kritiek op de elite niet terecht, maar dedain voor populisten ook niet’
‘Ik vind de kritiek op de elite niet terecht, maar het dedain voor de populisten ook niet. Ik probeer uit te zoeken waarom mensen die vlag op hun kop hangen en hun onrust te begrijpen.
‘Laatst had ik zo’n Escher-moment. Ik zat met een medewerker in de taxi en zei: ik snap dat mensen het niet meer begrijpen. Hun ziekenfonds bestaat niet meer, hun kinderen gaan naar een school in een schoolsysteem dat ze niet kennen, ze moeten hun belastingformulier invullen, maar dat is door allerlei veranderingen te ingewikkeld geworden.
‘En dan wordt op hun werk ook nog de organisatie gekanteld, want dat is modern. Zegt de taxichauffeur die mee zat te luisteren ineens: “Meneer, ik ben blij dat iemand dat een keer zegt.” Het is niet leuk om in systemen te zitten waaraan experts constant knutselen. Burgers kunnen het niet meer volgen en behappen.
‘Ja, daar kan ik boos van worden. Tegelijk wil ik het opnemen voor de mensen die bij de overheid werken. Dat zijn geen sukkels. Ze zijn opgevoed in een bepaald mantra. Al die mensen die onder het motto “scheiding van beleid en uitvoering” organisaties op afstand hebben gezet, hebben dat niet met slechte bedoelingen gedaan.
‘Het is een bekend fenomeen: op een gegeven moment kom je met z’n allen vast te zitten en doe je elke dag hetzelfde. De truc is dat te doorbreken. Maar hoe? Ik ben niet cynisch geworden na tien jaar Algemene Rekenkamer. Ook niet somber. Nee, nee. Ik ben hierover gepassioneerd, dat wel. Het zit niet alleen in mijn hoofd.
‘Ik heb het vertrouwen en het geloof dat we in staat zijn om dat wat we hebben gecreëerd – het openbaar bestuur zoals we dat nu kennen – te veranderen. Kijk naar de geschiedenis: we hebben dat altijd gekund.
‘Ik ben zeker niet klaar met waarschuwen. Maar je moet stoppen als mensen denken: jammer dat hij stopt. Niet als ze denken: dat werd tijd. Het is niet makkelijk om dat moment te kiezen. Dat doe je op gevoel, intuïtie. Waarschuwen kan ik over een halfjaar nog steeds. Alleen, dan vanaf een andere plek.’
‘Ik word lobbyist, zeggen jullie, maar zo zie ik het niet’
‘De keuze voor Bouwend Nederland komt misschien onverwacht, maar past wel in het patroon. Ik word lobbyist, zeggen jullie, maar zo zie ik het niet. Ik kom in een sector waar veel aan de hand is – de stikstofcrisis, problemen in de woningbouw – en daar wil ik bij zijn. Ik wil dat steentje in de rivier zijn.
‘In Almere was ik als wethouder verantwoordelijk voor de bouw. Ik ken de branche, ik heb er goede ervaringen mee, ik vind de bouw leuk. Er wordt iets gemaakt, de energie spat van al die bouwplaatsen af. Ik verlaat de beschouwende, grotendeels papieren wereld van de Algemene Rekenkamer voor een wereld die veel concreter is.
‘In plaats van achteraf vertellen hoe het anders had gemoeten, kan ik me nu vooraf bemoeien met een terrein dat ik mateloos interessant vind. Ik vind dit niet zo’n rare stap.’
Wat is de Algemene Rekenkamer?
De onafhankelijke Algemene Rekenkamer, gevestigd aan het Lange Voorhout in Den Haag, dateert in zijn huidige vorm van 1814 en controleert of de uitgaven van de Rijksoverheid rechtmatig en doelmatig zijn gedaan. De uitgaven moeten in overeenstem- ming zijn met de regels en geno-men besluiten, en de bestede bedragen moeten daadwerkelijk aan het beoogde doel zijn uitge- geven. In toenemende mate staat in onderzoek ook de vraag centraal of overheidsbeleid doel treft.
Het college van de Rekenkamer bestaat uit drie leden. Van 2015 tot 1 januari 2023 was Arno Visser president van dit college. De twee andere collegeleden zijn Barbara Joziasse en Ewout Irrgang. De Rekenkamer heeft zo’n 270 medewerkers.
0 reacties :
Een reactie posten