Thierry Baudet heeft in de Tweede Kamer niets te vrezen van de rechter. Dankzij artikel 71 van de Grondwet.
26-11-2022
De rechtsgeleerden Afshin Ellian en Jip Stam over de historie van dit voorrecht en over pogingen het in te perken. En: waarom kreet ‘Landverrader!’ toch werd bestraft.
Vergeleken met veel andere staatsrechtelijke onderwerpen wekt de parlementaire immuniteit doorgaans weinig discussie op. Dit heeft vermoedelijk te maken met het feit dat de jurisprudentie over dit grondwetsartikel — en daarmee ook de belangstelling van juristen — zeer beperkt is. Bovendien wordt de regel door de wetgever zelden ter discussie gesteld, wat ook niet verwonderlijk is, gelet op het directe belang dat parlementariërs en bewindslieden erbij hebben.
Abonnee worden?Dagelijks op de hoogte blijven van de laatste actualiteiten, achtergronden en commentaren van onze redactie? Bekijk ons aanbod en krijg onbeperkt toegang tot alle digitale artikelen en edities van EW.
Tegelijkertijd is de immuniteit in het licht van actuele discussies over de grenzen van de vrijheid van meningsuiting relevanter dan zij op het eerste gezicht lijkt. Zo roept de vervolging van politici voor uitspraken buiten het parlement weleens de vraag op of de immuniteit niet te beperkt is, maar ook de vraag of voor ernstige, potentieel strafbare uitlatingen die binnen het parlement worden gedaan geen uitzondering op de regel zou moeten worden gemaakt. Om dit soort vraagstukken te kunnen oplossen is het van belang dat niet alleen het positieve recht maar ook de ontstaansgeschiedenis en de constitutioneel- theoretische en -filosofische grondslagen van de regel worden opgehelderd. […]
Lange ontwikkeling van parlementaire privileges
Nadat in 1397 een lid van het Engelse Lagerhuis, Thomas Haxey, zich kritisch had uitgelaten over de kosten van de koninklijke hofhouding en een wet had ingediend om de uitgaven daarvan te reduceren, reageerde koning Richard II woedend. Hij bestempelde Haxey als verrader en liet de parlementariër ter dood veroordelen. Het Lagerhuis, dat onder de disciplinaire macht van de Koning viel, stond machteloos en moest zich schikken — althans, aanvankelijk. Twee jaar na de veroordeling zou Richards opvolger, Hendrik IV, in overleg met het Hogerhuis besluiten om Haxey, wiens straf nog niet ten uitvoer was gelegd, te rehabiliteren. Daarbij erkende de Koning dat de veroordeling in strijd was met de fundamentele rechten van het parlement, waaronder de vrijheid van spreken. De Haxey-affaire markeert daarmee het begin van de lange ontwikkeling van parlementaire privileges, die vanaf de late middeleeuwen ook elders in Europa geleidelijk tot wasdom kwamen.
Daarbij moet worden bedacht dat de middeleeuwse parlementen nog geen democratische vertegenwoordigingen waren, maar vergaderingen tussen edellieden en een leenheer die over hun heerlijkheden regeerde; een verhouding die feodaal en dus privaatrechtelijk werd opgevat. Vanwege de grote afstand en nog geringe onderlinge afhankelijkheid tussen de centrale en decentrale politieke autoriteiten, werd dit stelsel beheerst door een relatief stabiel machtsevenwicht.
Parlementsleden in een lastig parket
Dit evenwicht raakte echter verstoord vanaf het moment dat, onder invloed van de renaissance en het humanisme, een snelle rationalisering en centralisering van de monarchale macht werd ingezet. Tegelijkertijd ontwikkelde zich vanaf de late middeleeuwen een publiekrechtelijke opvatting van de monarchale soevereiniteit die de macht van de vorst in het teken stelde van ‘het algemeen belang’. Door deze combinatie van ontwikkelingen nam ook de invloed van het parlement flink toe, met name omdat de fiscale en militaire centralisatie zonder de medewerking van de lage adel vrijwel onmogelijk waren.
Afshin Ellian (56) is hoogleraar aan de Universiteit Leiden.
Jip Stam (29) is docent aan de Universiteit Leiden.
Desalniettemin verkeerden de parlementsleden in een lastig parket: enerzijds wilden zij de machtscentralisatie richting het centrum onder controle houden, anderzijds liepen zij het risico om, net als Thomas Haxey, op last van de Koning te worden gearresteerd en zelfs ter dood veroordeeld. Vandaar dat zij bepaalde veiligheidsgaranties probeerden te verkrijgen.
In Engeland lukte dat voor het eerst in 1541, toen edelen middels de Petitions to the King om vrijheid van spreken in het parlement verzochten. Hoewel de Koning daarmee akkoord ging, leidde dat nog niet tot harde garanties. Het genot van dit parlementaire privilege bleef namelijk afhankelijk van koninklijke goedkeuring, waardoor nog altijd kon worden gedreigd met vervolging om het parlement onder druk te zetten.
Eerste wettelijk vastgelegde vorm van parlementaire immuniteit
Aan die onzekerheid kwam een einde met de Bill of Rights (1689), het juridische sluitstuk van de Glorious Revolution (1688). Daarbij werd de regerend vorst Jacobus II verjaagd en vervangen door de Nederlandse stadhouder Willem III, die grote stappen zette in de codificatie van parlementaire rechten, waaronder de onvoorwaardelijke erkenning van de ‘freedom of speech and proceedings in Parliament’ (artikel 9 van de Bill of Rights). Daarmee was de eerste wettelijk vastgelegde vorm van parlementaire immuniteit geboren.
Terwijl Engeland vooropliep met de bescherming van de vrijheid van meningsuiting in het parlement, nota bene met de hulp van een Nederlandse stadhouder, bleef in de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden (1588-1795) een vergelijkbare ontwikkeling uit. Pas aan het einde van de achttiende eeuw nestelde de parlementaire uitingsvrijheid zich ook in onze constitutie, onder invloed van de Franse revolutionairen. Hun idee van een nationale volksvertegenwoordiging speelde daarbij een belangrijke rol.
Deze idee verving de feodale representatieopvatting (met zijn privaatrechtelijke signatuur) definitief door een moderne, publiekrechtelijke notie van vertegenwoordiging, waarbij parlementariërs niet langer werden beschouwd als afgevaardigden van bepaalde heerlijkheden of standen, maar als vertegenwoordigers van het gehele volk. De immuniteit kreeg daardoor bredere rechtvaardiging: niet alleen de bescherming van een onafhankelijk parlement werd aangevoerd ter verdediging van de regel, maar ook het principe van vrije meningsuiting ten behoeve van de representatieve democratie.
Ook wat de inhoud van de parlementaire immuniteit betreft sloot Nederland aanvankelijk aan bij het Franse voorbeeld. De eerste moderne grondwet van Nederland, de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk (1798), bevatte een niet-aansprakelijkheid van volksvertegenwoordigers voor uitlatingen die zij deden ‘in de uitoefening van hunnen Post’. Dit hield civiel- en strafrechtelijke immuniteit in voor alle uitlatingen die met de functie van parlementariër in verband stonden. Daarbovenop werd een zogeheten vrijwaring van arrestatie opgenomen: een algemene onschendbaarheid die als extra waarborg tegen de grillen van de executieve moest dienen.
Deze dubbele, zeer ruimhartige immuniteit naar Franse snit was echter geen lang leven beschoren, want met de grondwetten van 1801 en 1805 verdween de immuniteit alweer helemaal van het toneel, om in 1806 slechts terug te keren in de vorm van niet-aansprakelijkheid (‘vrijheid van advies’). Na de Restauratie (1814-1815) werd deze vorm juist weer ingeruild voor een algemene onschendbaarheid.
Na 1848 moesten parlementsleden het zonder algemene onschendbaarheid doen
Met de grondwetsherziening van 1848 moest deze onschendbaarheid definitief wijken voor een enkelvoudige, aan de vergadering gebonden niet-aansprakelijkheid zoals we die thans nog kennen. […] Dat de parlementsleden het voortaan zonder algemene onschendbaarheid moesten doen, is ook wel begrijpelijk, gelet op de beduidend sterkere positie die zij dankzij de herziening van 1848 verwierven. De algemene vrijwaring was immers bedoeld om willekeurige arrestaties op last van de Koning te voorkomen, een gevaar dat met de inperking van diens invloed op de regering grotendeels was geweken.
Lees dit ingezonden opiniestuk van Jip Stam: Senaatsvoorzitter Bruijn zet parlementaire immuniteit op de helling
Evenwel betekende deze machtsverschuiving niet dat de immuniteit volledig achterhaald was geworden. Nog altijd zag de grondwetgever de rechter, die zich via de toepassing van het strafrecht met de inhoud van de parlementaire debatten kon inlaten, als een serieuze bedreiging van de parlementaire onafhankelijkheid. De grondwetsherziening van 1887, waarbij het ietwat vage woord ‘advijzen’ werd vervangen door de zinsnede ‘hetgeen zij in de vergadering hebben gezegd of aan haar schriftelijk hebben overgelegd’, getuigt daarvan. […]
Uit de jurisprudentie die sinds de herziening van 1887 is verschenen, blijkt dat de rechter zich onder geen beding inlaat met de parlementaire beraadslagingen. Bovendien heeft geen van de voorstellen die sindsdien zijn gedaan om artikel 71 Grondwet te beperken of af te schaffen de verzwaarde grondwetswijzingsprocedure doorstaan.
Enkele voorstellen die strekten tot uitbreiding van de regel hebben de eindstreep daarentegen wel gehaald, zoals de wijziging van 1922 waarmee uitlatingen van ministers onder de bepaling zijn gebracht, en die van 1948, die hetzelfde deed voor de staatssecretarissen. Sinds 1983 geldt ook immuniteit voor civielrechtelijke aansprakelijkheid, wat al geruime tijd door de rechter werd aangenomen.
Hierboven is duidelijk geworden dat artikel 71 Grondwet zowel straf- als civielrechtelijke aansprakelijkheid uitsluit voor alle gesproken en geschreven uitlatingen die tijdens de parlementaire vergadering worden gedaan. Fysieke gedragingen, ook als die een meningsuiting moeten voorstellen, vallen niet onder de bepaling.
Verder is gebleken dat niet alleen parlementariërs maar ook ministers, staatssecretarissen en andere personen die voor deelname aan de beraadslaging zijn aangewezen, op de bescherming van de bepaling kunnen rekenen. Dit weerspiegelt de wens van de grondwetgever om niet zozeer individuele parlementariërs als wel het parlementaire debat dat zij voeren te beschermen. De immuniteit is mede daarom niet van toepassing op uitlatingen van politici buiten de parlementaire vergadering, zoals de recente strafzaak tegen Tweede Kamerlid Geert Wilders, fractievoorzitter van de Partij voor de Vrijheid (PVV), duidelijk heeft aangetoond.
De strikte scheiding tussen parlementaire en buitenparlementaire uitlatingen maakt dat de hamerslag van de Kamervoorzitter de grens van de gerechtelijke vervolgbaarheid markeert. Daarvan getuigde op treffende wijze de veroordeling van een Tweede Kamerlid voor het uitroepen van de kreet ‘Landverrader!’ richting zijn ambtgenoot Meinoud Rost van Tonningen (Nationaal-Socialistische Beweging, NSB) op 1 maart 1939. Die opmerking werd vlak na de sluiting van de vergadering gemaakt, wat betekende dat de parlementaire immuniteit niet van toepassing was en het desbetreffende lid kon worden vervolgd en veroordeeld voor belediging.
Omgekeerd brengt het strikte onderscheid tussen parlementaire en buitenparlementaire uitingen met zich mee dat alles wat tijdens de beraadslagingen van het parlement wordt gezegd, onder geen enkel beding straf- of civielrechtelijke verantwoordelijkheid kan opleveren — ook niet indien de gewraakte uitlatingen niets met het onderwerp van de beraadslaging te maken hebben, evident strijdig zijn met de waarheid of overduidelijk schade aan derden berokkenen.
Toch wil het feit dat de (straf)rechter zich geheel niet met de inhoud van de parlementaire vergadering mag bemoeien, niet zeggen dat er in het parlement geen enkele controle plaatsvindt. Op basis van het Reglement van Orde (van de Eerste of Tweede Kamer) kan de voorzitter wel degelijk sancties inzetten tegen leden die zich onbeleefd, beledigend of anderszins onheus hebben uitgelaten, variërend van ontneming van het woord tot ontzegging van toegang tot de vergadering.
Het beeld dat artikel 71 Grondwet een wetteloze jungle in het leven roept waarin alles is toegestaan, is dan ook onjuist. De immuniteit vervangt slechts de rechterlijke jurisdictie door de parlementaire, zodat niet de rechter maar de Kamervoorzitter de uiterste grenzen van het debat bewaakt.
Deze scheiding van bevoegdheden brengt de wens van de grondwetgever tot uitdrukking dat het parlement onafhankelijk van zowel de uitvoerende als de rechtsprekende macht moet kunnen opereren (institutionele dimensie) en daarnaast een vrijplaats van onbelemmerde uitwisseling van politieke standpunten moet zijn (democratische dimensie). Naast het bewaren van gepaste afstand tussen de staatsmachten draagt de immuniteit zodoende bij aan het beperken van zelfcensuur onder parlementariërs (chilling effect).
Parlementaire immuniteit verhindert elke gerechtelijke interventie
Tegelijkertijd is het zeer onbevredigend wanneer deelnemers aan de parlementaire debatten iemands eer of goede naam aantasten of anderszins aantoonbare schade aan derden veroorzaken, wat de vraag oproept of er in dergelijke gevallen werkelijk geen enkele toegang tot de rechter mogelijk is. In de canonieke zaak A. t. Verenigd Koninkrijk (2002) bij het Europees Hof voor de Rechten van Mens (EHRM) stond deze kwestie centraal. Een lid van het Britse Lagerhuis uitte tijdens een parlementaire redevoering kritiek op het volgens hem asociale gedrag van bewoners van bepaalde (probleem)wijken in Britse steden. Daarbij noemde hij een zekere mevrouw A. met naam en toenaam als voorbeeld van dergelijk gedrag en vermeldde daarbij zelfs haar adres, met als gevolg dat zij werd belaagd op straat, hatemail ontving en zich genoodzaakt voelde om te verhuizen.
Nadat de klachten van mevrouw A. bij de Speaker van het Lagerhuis niets uithaalden en ook een civiele procedure vanwege de immuniteit werd geblokkeerd, beriep zij zich op artikel 6 EVRM bij het Europees Hof. Dat oordeelde — enigszins schoorvoetend, maar toch — dat haar beroep op toegang tot de rechter niet slaagde vanwege het grotere belang van de parlementaire immuniteit. ‘In a democracy,’ aldus het Hof, ‘Parliament or such comparable bodies are the essential fora for political debate. Very weighty reasons must be advanced to justify interfering with the freedom of expression exercised therein.’ Zelfs het ernstige leed van mevrouw A. kon daarom geen uitzondering op de regel rechtvaardigen.
Kortom, de parlementaire immuniteit verhindert in principe elke gerechtelijke interventie in het parlementaire debat, omdat de staatsrechtelijke belangen die deze regel moet beschermen kennelijk zo gewichtig zijn dat vrijwel elk individueel recht of deelbelang daarvoor moet wijken.
Die conclusie neemt niet weg dat, zoals het EHRM in de bovengenoemde zaak opmerkte, het bijzonder spijtig is als individuele klagers met de schadelijke gevolgen van geïmmuniseerde uitlatingen worden opgescheept. In een dissenting opinion bij die uitspraak pleitte rechter Loucaides dan ook voor het afschaffen van het absolute karakter van de immuniteit, zodat de vrijheid van meningsuiting voor parlementariërs kan worden afgewogen tegen andere belangen. Dit zou betekenen dat de parlementaire immuniteit in feite als een regulier grondrecht wordt opgevat en parlementariërs rekening moeten houden met algemene strafrechtelijke en civielrechtelijke beperkingsgronden.
Gelet op de zwaarwegende publiekrechtelijke belangen die met artikel 71 Grondwet gemoeid zijn, vergt een dergelijke aanpassing een zorgvuldige afweging. In de volgende paragraaf zal worden getracht hieraan een bijdrage te leveren.
Lees ook dit commentaar van Arendo Joustra: Kiezers, niet andere Kamerleden, gaan over gedrag en opvattingen Baudet
Zoals hiervoor duidelijk is geworden, roept de parlementaire immuniteit een dilemma in het leven. Enerzijds is het noodzakelijk om parlementaire meningsuitingen te beschermen ter bevordering van de democratie en de machtenscheiding, anderzijds zou het omwille van de belangen van derden mogelijk moeten zijn om de (neven)schade die onder de vlag van artikel 71 Grondwet wordt aangericht, te vergoeden dan wel te vergelden.
Wij hebben niet de illusie dit dilemma hier te kunnen oplossen, maar wat in onze ogen wel een nuttige toevoeging aan de discussie over de parlementaire immuniteit zou kunnen zijn, is het in kaart brengen van de belangrijkste argumenten die zijn ingebracht ter afwijzing dan wel uitbreiding van de huidige regeling, alsmede het stellen van de normatieve vraag of de parlementaire immuniteit in zijn huidige vorm toekomstbestendig is.
Parlementaire immuniteit leunt op twee constitutioneel-rechtelijke principes
In het voorgaande is al gebleken dat de rechtvaardiging voor de parlementaire immuniteit leunt op twee constitutioneel-rechtelijke principes: de institutionele onafhankelijkheid van het parlement en de vrijheid van meningsuiting ten behoeve van de representatieve democratie. We zouden het eerste principe de (klassiek-) liberale of rechtsstatelijke pijler van de regeling kunnen noemen, geënt op het aloude ideaal van machtsverdeling en machtsevenwicht. De andere pijler zou als (klassiek-)democratisch kunnen worden aangeduid, omdat zij voornamelijk teruggrijpt op het beginsel van volkssoevereiniteit of zelfregering door het volk. Beide pijlers zijn onderdeel van een waardencompromis dat de normatieve basis vormt van de moderne democratische rechtsstaat.
Binnen dit staatstype lijkt de rechter een belangrijke maar tevens dubieuze rol te spelen: enerzijds dient hij de democratische speelruimte waar nodig in te perken ter bescherming van rechtsstatelijke waarden zoals het beginsel van non-discriminatie, anderzijds zal zijn bevoegdheid juist moeten worden begrensd om te voorkomen dat hij zich inlaat met de exclusieve bevoegdheden van het (volks)parlement.
Aan de controlerende taak van de rechter moeten daarom, hoe onmisbaar zij vanuit een rechtsstatelijk oogpunt ook is, grenzen worden gesteld ter wille van de democratie en het — eveneens rechtsstatelijke — beginsel van machtsverdeling en -evenwicht. Aldus bezien functioneert de parlementaire immuniteit als een buffer tussen de democratische en rechtsstatelijke basisprincipes van ons staatsbestel, daar waar de spanning tussen deze principes zich bij uitstek doet gelden. Zij staat als het ware in het brandpunt van de constitutionele dynamiek, waaruit de rechter, juist om die dynamiek niet te verstoren, beter kan wegblijven. […]
Parlementaire immuniteit heeft nog altijd bestaansrecht
Alles overziend lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat de parlementaire immuniteit, ondanks enkele gedaantewisselingen en kritiek, nog altijd bestaansrecht heeft. Zij is en blijft niet alleen een garantie op vrije politieke meningsuiting in het parlement, maar draagt er tevens toe bij dat de staatsmachten op gepaste afstand van elkaar blijven. Dit zorgt ervoor dat de democratische en rechtsstatelijke pijlers van ons staatsbestel in balans blijven en niet recht tegenover elkaar komen te staan; een risico dat critici nogal eens lijken te onderschatten.
Afschaffing van artikel 71 Grondwet is dan ook onwenselijk, al neemt die conclusie de evidente nadelen van het artikel (vooral in rechtsstatelijk opzicht) niet weg. Het is dan ook aan de Kamervoorzitter(s) om deze zo veel mogelijk te ondervangen.
Auteurs: Afshin Ellian en Bastiaan Rijpkema
Titel: Een nieuw commentaar op de Grondwet
Uitgever: Boom
Pagina’s: 656
Prijs: € 39,90
Voorstellen tot uitbreiding van de parlementaire immuniteit lijken er vooral op te zijn gericht om een al te snelle of voortvarende inperking van de extraparlementaire uitingsvrijheid te voorkomen; een overweging die relevant is geworden nu de jurisprudentie van het EHRM en de Hoge Raad op het gebied van hate speech de nodige onduidelijkheid in het leven heeft geroepen over de positie van volksvertegenwoordigers. Tegelijkertijd is het maar de vraag of uitbreiding van de immuniteit in dit verband wel proportioneel is, en of we niet eerst kritisch zouden moeten kijken naar enkele beperkingen op de vrijheid van meningsuiting, in het bijzonder de artikelen 137c en 137d Sr.
Naast een belangrijke constitutionele waarborg is de immuniteit immers ook een behoorlijk bot instrument, wat maakt dat over uitbreiding — net als afschaffing — niet te lichtzinnig moet worden gedacht.
Dit artikel is een sterk ingekorte versie van hun bijdrage aan de bundel Een nieuw commentaar op de Grondwet.
ELSEVIER
0 reacties :
Een reactie posten