Pleidooi voor een competente overheid

'Van participatie is niet veel terechtgekomen'

10-1-2021

Het steeds zicht- en voelbaarder worden van het tekortschieten van ons openbaar bestuur – en de schade daarvan aan ons samenleven als burgers – inspireert Arjan Kaaks bij het ingaan van 2021 en het naderen van de Tweede Kamerverkiezingen op 17 maart tot een essay waarin hij signaleert wat er misgaat, waarom het zo is gekomen, en wat we eraan kunnen doen.

De afgelopen twaalf maanden buitelden de voorbeelden van falend openbaar bestuur over elkaar heen: de toeslagenaffaire, het stikstof-mismanagement, het zwabberende coronabeleid, het niet-weten bij Defensie inzake Falluja, het – na tussenkomst van coryfee Halbe Zijlstra – met toestemming van Rijkswaterstaat dumpen van granuliet in een natuurplas. De lijst is eindeloos en toont vlijmscherp aan dat er iets goed mis is in het fundament van ons openbaar bestuur.

• De verantwoordelijkheid is zoek. Wie gaat er over de toeslagen? De Belastingdienst of Sociale Zaken? Wie gaat er over vaccineren? De GGD? De bedrijfsartsen? Het RIVM? Het leger? Het Rode Kruis? Of misschien toch de minister?
   
• Informatie verdwijnt, wordt zoekgemaakt – de fotorolletjes van Srebrenica – of opzettelijk niet aangemaakt: de 'Rutte-doctrine', die lijkt in te houden dat je van allerlei overleggen niets hoeft vast te leggen – niets moet vastleggen.
   
• Waarde wordt gehecht aan imago – minder aan waarheid, waarachtigheid, inhoud. Hoe is anders te verklaren dat op het voorlopige hoogtepunt van de pandemie – met uitpuilende ziekenhuizen – een minister van Volksgezondheid in de (sociale)media breeduit zijn gezin etaleert.
   
• Het vermogen om beleid succesvol tot uitvoering te brengen is verzwakt. Denk aan het Urgenda-vonnis: als een overheid belooft zaken voor elkaar te krijgen die van groot maatschappelijk belang worden geacht (Nederland zegde in het VN-klimaatverdrag toe de CO2-uitstoot met 25 procent te reduceren), mag ze er ook aan worden gehouden verwezenlijking van het toegezegde beleid mogelijk te maken. Kennelijk is het inmiddels nodig dit via de rechter af te dwingen, omdat het anders niet gebeurt. Onze overheid reageert in eerste instantie door in hoger beroep te gaan, niet door een adequate uitvoering te borgen.                             "Onze overheid reageert door in hoger beroep te gaan, niet door adequate uitvoering te borgen"

• Empathie en menselijke maat leggen het af tegen proces en systeem: de toeslagenaffaire laat dit goed zien. Maar evengoed het ‘schadedossier Groningen', de behandeling van daklozen, van mensen met een bijstandsuitkering, of van ouders met kinderen met een 'rugzakje', die zijn aangewezen op de gemeente.
   
• De kosten stijgen en de deskundigheid gaat omlaag. Onder het mom van decentralisatie en de mantra dat zorg en onderwijs-op-maat dichtbij huis beter zijn, zijn veel belangrijke taken verschoven naar de gemeenten. Daarbij werden budgetten gekort, stegen de kosten (elke gemeente moest extra ambtenaren aannemen), en verdween de deskundigheid die was opgebouwd in de voorheen landelijk of regionaal georganiseerde zorg- en onderwijsdomeinen. Het speciaal onderwijs, de psychiatrische (jeugd)zorg, en de zorg voor mensen met een verstandelijke beperking kwamen hierdoor in de problemen.
   
• De burger wordt door de overheid gewantrouwd en gezien als probleem: Groningers zijn 'lastig', we moeten vooral niet te veel uitgeven aan het herstellen van hun huizen. De mensen zouden er eens op vooruitgaan.
   
• De politiek leidt niet maar volgt: politiek en media reageren op incidenten. Er is te weinig aandacht voor het fundamenteel aanpakken van wat beter moet. Het lijkt wel alsof politieke leiders het bewust ontmoedigen dat Tweede Kamerleden onafhankelijk hun controlerende taken uitvoeren. Ons land is in de greep van een manier van regeren waarin regeringsfracties geacht worden slaafs te volgen wat een afgetimmerd coalitieakkoord voorschrijft. Onafhankelijk denkende, kritische en intelligente geesten zijn niet welkom, zie de worsteling destijds van Pieter Omtzigt om verkiesbaar te blijven voor zijn partij, nadat hij van de kieslijst dreigde te worden afgevoerd.

'Van participatie is niet veel terechtgekomen'

De hier onderscheiden problemen zijn niet simpelweg te koppelen aan het huidige kabinet, en ook niet aan de laatste drie kabinetten. Herman Tjeenk Willink signaleerde dat sinds de ontzuiling het 'burgerschap' als publiek ambt grotendeels wegviel. Maar het is met name het neoliberale marktdenken – sinds de jaren '80 dominant in het Angelsaksische deel van het Westen – dat de rol van het openbaar bestuur zo uitholde. Nederland lijkt daarin verder doorgeschoten dan landen als Duitsland of Zwitserland. 

Tjeenk Willink stelt dat het doen alsof de overheid een bv is, leidt tot ernstige beschadiging van onze samenleving. Luister ook naar Cornel Vader, terugtredend voorzitter van het Leger des Heils: ‘We hebben afscheid genomen van de welvaartsmaatschappij toen de participatiemaatschappij werd geïntroduceerd. Maar er is niet veel van die participatie terechtgekomen. Het lijkt te zijn geïnterpreteerd als: je moet vooral voor jezelf zorgen.’ 

En, eveneens volgens Vader: ‘In een samenleving waarin zelfredzaamheid en autonomie voorop staan, is bovendien veel wantrouwen richting mensen bij wie het niet lukt.’ Je hoeft niet ver te kijken om te zien waar ver doorgeschoten neoliberalisme en het bewieroken van zelfredzaamheid toe kunnen leiden: in de Verenigde Staten zijn de maatschappelijke ongelijkheid en het wantrouwen tussen overheid en burgers, tussen burgers onderling, inmiddels zo groot dat er letterlijk doden vallen.                                     

"De participatiemaatschappij lijkt te zijn geïnterpreteerd als: je moet vooral voor jezelf zorgen"

De neoliberale kijk op de overheid (die de maatschappij in louter economische termen definieert: de 'burger' is 'klant') heeft de samenleving overigens ook het nodige opgeleverd: een grotere verscheidenheid aan diensten; meer keuzemogelijkheden; door privatisering op tal van terreinen sneller opererende, minder bureaucratische voorzieningen; en een flexibele, ondernemender economie.

Beweging voor verandering

Maar de 'overheid' en het 'openbaar bestuur' dat zijn wij wel zelf. Om verandering aan te brengen moet er in de samenleving een beweging op gang komen die in de breedte wordt omarmd. Waar meerdere politieke partijen hun schouders onder zetten. Waar risico's genomen worden. Waar een visie nodig is.

• Buig de doorgeschoten nadruk op zelfredzaamheid van het individu om naar een benadering waarin het leven van de burger en de kwaliteit van de samenleving niet in economische termen worden geduid. Waarin de overheid je in eerste instantie ziet als medeburger, als mens, en niet als een entiteit die nog een rekening moet betalen, te veel bijstand heeft ontvangen, en hoogstwaarschijnlijk fraudeert. Een benadering met meer menselijke maat, en met het vermogen uitzonderingen te maken – zo niet, dan drijven we verder af naar de cultuur van cynisme, wantrouwen en onverschilligheid die verbonden is aan de idee dat het individu verantwoordelijk is voor het eigen succes, en dus ook voor het eigen falen.
   
• Benader de Nederlander als burger, en niet als klant. Een burger is, anders dan een klant, zelf deel van de samenleving en dus ook van het gemeenschappelijke domein dat we overheid noemen. Hij heeft niet alleen rechten maar ook plichten.
   
• Focus op de inhoud. Media kunnen helpen door politici en andere gezagsdragers in de eerste plaats aan te spreken op wat ze doen, denken, van plan zijn in plaats van ze in belangrijke mate te zien als bron van entertainment. Het etaleren van het privéleven brengt de politicus of bestuurder – net zo goed als de televisiekijker of krantenlezer – misschien een kortstondige kick. Maar het leidt af van de inhoud, en versnelt de neergang wanneer een politicus in de problemen komt en de stemming van 'het volk' omslaat. Van politieke partijen mag worden verwacht dat ze een coherente visie formuleren op de samenleving en op de agenda voor Nederland (en daarbuiten), dat ze mensen en leiderschap mobiliseren en zich niet laten bepalen door 'wat het volk wil', door de motivaction-analyses van marketingbureaus en trendwatchers.          "Dan drijven we verder af naar de cultuur van cynisme, van de idee dat het individu verantwoordelijk is voor het eigen succes en dus ook voor het eigen falen"

• Inhoud en deskundigheid moeten winnen van proces en imago. Wantrouwen en angst voor fraude hebben geleid tot een overkill aan controle en procesdenken. 'Managers' hebben gewonnen van diegenen die inhoudelijk gedreven en capabel zijn. Het bestaan van een 'algemene bestuursdienst' leidt ertoe dat ambtenaren rouleren over allerlei ministeries en publieke organisaties zonder daar per se inhoudelijk bij aan te sluiten. Mag Rijkswaterstaat, bijvoorbeeld, weer geleid worden door een ingenieur in plaats van door een socioloog die eerder directeur-generaal Straffen en Beschermen was bij het ministerie van Veiligheid en Justitie? 
   
• Meer centralisatie en specialisatie, minder decentralisatie en fragmentatie. Draai privatisering waar nodig terug. Het uit handen geven aan zorgverzekeraars van de regie in de zorg leverde wellicht efficiëntere ziekenhuizen op, maar met onvoldoende capaciteit voor de huidige corona-epidemie. Duitsland heeft daar duidelijk een andere balans in gerealiseerd. Dit is geen toeval, maar het gevolg van het Nederlandse beleid van laissez-faire: ‘de markt’ lost het wel op.

• Specialistische jeugdzorg en psychiatrische diagnostiek verdienen regionale of landelijke regie, en niet te worden gedelegeerd aan gemeenten met te weinig budget – en als gevolg te weinig deskundigheid en ongelijke behandeling. Zie ook het onderwijs, waar ‘rugzakkinderen’ overal in gewone scholen worden geplaatst – waar ze niet goed worden begeleid – en waar het onderwijs in zijn geheel onder lijdt. Denk aan plattelandsregio’s met versnipperde, minuscule vervoerders op het spoor. Of aan het terugtrekken van de politie uit het domein van toezicht houden. Waar men het kan betalen, vullen particuliere beveiligers het vacuüm. Daar waar geen geld is, is er dus geen politie.
   
• Overheid: pak kerntaken op en maak ze waar – juist met het oog op de langere termijn, want daar laat de markt het vaak afweten. Heb een visie op kernthema’s als klimaat en natuur, energie, zorg, onderwijs, mobiliteit, wonen en ruimtelijke ordening, innovatie en onderzoek, defensie en veiligheid.  Een overheid met een langetermijnbeleid wordt voorspelbaar en consistent, creëert vertrouwen bij burgers en bij de internationale gemeenschap. Een overheid die te kort op de bal speelt, voert een zwabberbeleid, wordt onvoorspelbaar en voedt wantrouwen. Kijk wat het gejojo met de  studiefinanciering doet met vertrouwen: het leenstelsel staat breed ter discussie, nadat het nog maar in 2015 werd ingevoerd.      "Een overheid die te kort op de bal speelt, voert een zwabberbeleid, wordt onvoorspelbaar en voedt het wantrouwen"

• Minder kadaverdiscipline: een onafhankelijker opstelling van het parlement. Meer dualisme en minder monisme, bijvoorbeeld door ervoor te zorgen dat de Tweede Kamer niet automatisch wordt ontbonden wanneer de regering valt. Door toetsing van wetten aan de grondwet mogelijk te maken.  Door de Raad van State te versterken in haar rol als toetser van de bestuurlijke kwaliteit van wetgeving.

Missers met consequenties

• Kwaliteit heeft een prijs. Dat zit ‘m in de inhoud van het werk, in de kans op ontwikkeling, in de maatschappelijke waardering, maar ook in de salariëring. Nederland kan zijn niveau van hoogontwikkelde samenleving alleen behouden als we bereid zijn te betalen voor de kwaliteiten die nodig zijn om de overheid goed te doen functioneren. Kwaliteit aan de basis – in het onderwijs, in de zorg, bij de politie –  maar ook bij beleidsmakers, de leidinggevenden. Daar waar de afstand tot de private sector zo groot is dat het aantrekken van het juiste kaliber aan talent en professionaliteit wordt gefrustreerd, moeten we een ruimer speelveld creëren dan de huidige salarisnormen toestaan. 
   
• Ten slotte: houdt gezagsdragers verantwoordelijk. Het moet consequenties hebben als er zaken fout gaan, door missers in het beleid of door missers in de uitvoering. In de toeslagenaffaire is duidelijk dat op grove wijze is gefaald en de burger onrecht is aangedaan. Daar moet de samenleving consequenties ervaren. Niet alleen door wetten te veranderen en compensatie te bieden, maar ook doordat leidinggevenden ter verantwoording worden geroepen, verantwoording afleggen, en opstappen als dat recht doet aan de situatie.

Om zo’n breedomarmde beweging in gang te krijgen, is het raadzaam om eens goed te kijken welke politieke partijen – welke politici, welke partijprogramma's – laten blijken de urgentie te zien van het verbeteren van het openbaar bestuur en daar goede voorstellen voor doen. 

Ik wens alle burgers van Nederland veel wijsheid in de aanloop naar de landelijke verkiezingen. Er staat veel op het spel.

Arjan Kaaks is bestuurder en commissaris in het bedrijfsleven. Hij was lid van het partijbestuur van het CDA (2010-2014) en stond in 2019 voor die partij op de kandidatenlijst voor de Eerste Kamerverkiezingen.

FOLLOW THE MONEY